Миссия выполнима: внешний надзор и антикоррупция в нестабильных государствах

Самое главное из доклада Transparency International Defence and Security — России тоже есть чему поучиться у Гватемалы
07.08.2017
2212
0
Transparency International Defence and Security — подразделение международной антикоррупционной организации Transparency International  выпустило доклад об особенностях независимых антикоррупционных организаций в постконфликных условиях. Как работают в Афганистане, Гватемале и Палестине — самое главное из доклада в тексте Юлианы Лизер.

Зачем нужны независимые антикоррупционные организации

В условиях конфликта коррупция и нестабильность подкрепляют друг друга. Конфликты ослабляют государственные институты, подпитывая коррупцию, подрывают развитие государственного потенциала, способствуют безнаказанности и оставляют население озлобленным и лишенным гражданских прав. Все это особенно губительно, когда речь заходит об институтах обороны и безопасности, поскольку из защитников они превращаются в грабителей.

Законодательный и судебный надзор традиционно рассматриваются как основные способы выявления коррупции и злоупотребления властью. Однако во многих странах, особенно выходящих из конфликта, такие методы скорее иллюзорные.

Сильнее всего это касается сфер обороны и безопасности. В лучшем случае эти институты слишком слабы, чтобы справиться с государственной коррупцией, в худшем — оказываются захвачены коррумпированными сетями и сами становятся частью проблемы.

Еще один распространенный способ контроля — государственные антикоррупционные комиссии. Зачастую такие органы создают, не считаясь с контекстом, в котором им предстоит действовать: система управления в них несовершенна, обстановка в области безопасности неблагоприятна, а система отчетности, экспертиза и механизмы контроля — слабы. В некоторых случаях происходит «захват государства» (state capture — термин, который применяют для обозначения ситуации, когда различные коррумпированные группы и отдельные лица начинают влиять на решения, принимаемые государством, преследуя свои личные интересы. — прим. ред.).

В столь непростых условиях какие-либо перемены может быть сложно осуществить в рамках правительства, особенно когда коррупция укоренилась и соотстветствующие сети уже захватили часть государственных институтов. Поэтому необходим внешний импульс к изменению ситуации: неправительственные организации могут привлечь к ответственности официальных лиц, оказывая соответствующее давление, проводя и предоставляя экспертизу, поддерживая «проводников» перемен внутри государственных институтов и даже напрямую вступая в конфронтацию и разрушая коррумпированные сети, отмечает Transparency.

Афганистан, Гватемала и Палестина — постконфликтные страны, каждая из которых борется со своим слабым потенциалом и с «захватом государства» на разном уровне. Для надзора за этими процессами были созданы специальные независимые инициативы: Международная комиссия против безнаказанности в Гватемале (International Commission against Impunity in Guatemala, CICIG), Объединенный международный комитет по мониторингу и оценке антикоррупции в Афганистане (Joint International Anti-Corruption Monitoring and Evaluation Committee, MEC) и Гражданский форум по содействию надлежащему управлению в сфере безопасности в Палестине (Civil Forum to Promote Good Governance in the Security Sector, Civil Platform), который находится под контролем неправительственных организаций. Все эти инициативы, отмечают исследователи, смогли укорениться в местном гражданском обществе и демонстрируют высокий уровень независимости от государств в процессе сотрудничества с ними, однако имеют различные мандаты и полномочия.

CICIG занимается расследованиями, пользуется серьезной международной поддержкой и располагает на девятый год своего существования бюджетом в более чем $12 млн. МЕС — объединенный комитет из местных и международных специалистов, занимается мониторингом реформ. «Гражданская платформа» — группа людей, которая пытается добиться изменений через неформальные каналы.

Все три организации вынуждены бороться с различными ограничениями и смогли достичь успеха. Они представляют разные, но поддающиеся адаптации модели. Transparency отмечает: недостаточно просто учредить такие организации — они не будут эффективно работать без надлежащих политических мер и процедур, при слабой поддержке государства или располагая неустойчивыми ресурсами.

Три модели

МЕС был учрежден в Афганистане в 2010 году указом президента. Руководство страны  и международные доноры решили, что нужен автономный орган, который бы занимался антикоррупционными реформами. Комитет управляется шестью комиссарами: тремя гражданами Афганистана и тремя иностранцами.

У такой — «смешанной» — организации есть возможность противостоять политическому вмешательству со стороны государства и заниматься высокопоставленными коррупционерами. Тем не менее МЕС пришлось защищать свою независимость и от доноров, в том числе США, Великобритании и ООН, — несколько раз они пытались влиять на управление организацией. «Мы бы предпочли не получать ваших денег и работать независимо», — сказал на это один из членов комиссии.

Фото: facebook.com/mec.afghanistan

Согласно мандату, у МЕС есть три главных задачи: вырабатывать антикоррупционные рекомендации; мониторить и оценивать инициативы правительства; регулярно отчитываться президенту, парламенту, народу Афганистана и международному сообществу о том, как обстоят дела с борьбой с коррупцией.

Всего МЕС выпустил 416 рекомендаций, 44% из них на момент написания доклада были успешно выполнены, а 39% — частично.

Громким успехом комитета стало так называемое дело Кабул Банка. Изучение материалов по запросу Министерства финансов — первый официальный анализ кризиса 2010 года. Расследование закончилось громким процессом, 21 человек осужден.

Палестинская «Гражданская платформа» появилась в 2014 году после переговоров между организацией AMAN (Коалиция за подотчетность и добросовестность, антикоррупционное НПО), подразделением Transparency International по обороне и безопасности и палестинским МВД. В платформу вошли 12 организаций гражданского общества.

Ни международное сообщество, ни правительство не принимали особого участия в учреждении и работе «Платформы». Формального мандата, обозначенного соответствующим указом или законом, у организации нет. Финансирования «Платформа» тоже не получает — все проекты проводятся в жизнь силами организаций-участников.

Согласно собственному регламенту, цели «Платформы» заключаются в развитии сотрудничества со спецслужбами, чтобы совместно с ними разрабатывать стратегию национальной безопасности, налаживать коммуникацию между службами безопасности и гражданским обществом, предоставлять гражданам доступ к информации и вообще способствовать подотчестности, добросовестности и прозрачности, в том числе наращивая потенциал различных институтов.

В частности, организация разрабатывала кодекс поведения сотрудников полиции, координировала работу гражданского общества и постепенно приучила ряд официальных лиц к большей открытости и коллективной работе. Все это стало возможным в том числе благодаря тому, что в Палестине исторически сложилось очень активное и живое гражданское общество, отмечают исследователи.

Главные помехи в работе организации — отсутствие закона о доступе к информации и крайне политизированная обстановка. Чтобы получить какие-либо сведения, участники «Платформы» выстраивают неформальные отношения с чиновниками и участвуют в совещаниях за закрытыми дверями.

«На таких совещаниях мы могли критиковать их [чиновников], указывать на проблемы и вызовы... огласка могла бы быть убийственна», — рассказывает один из представителей организации.

Фото: Jesús Alfonso/Soy502

Учрежденная в 2006 году CICIG тоже зародилась при прямом участии гражданского общества, которое требовало у правительства, чтобы ООН создала в Гватемале международную организацию для поддержки судебной системы страны. Независимая организация была задумана как орган, который будет помогать прокуратуре, национальной гражданской полиции и другим институтам расследовать преступления, совершенные участниками незаконных и тайных формирований.

Более 200 расследований CICIG привели на скамью подсудимых 160 бывших официальных лиц, включая бывшего и нынешнего президентов, вице-президента, министров обороны и внутренних дел, глав национальной полиции, отставных генералов, политиков, бизнесменов, наркоторговцев и наемных убийц. Кроме борьбы с преступными организациями CICIG проводит тренинги для следователей.

Тем не менее не понятно, сопровождаются ли расследования масштабной системной реформой, отмечают в Transparency. Кроме того, зависимость CICIG от иностранного финансирования и специалистов достаточно сильна. Работе организации мешают в основном различные могущественные властные круги и коррумпированные суды.

«Если вы выступаете против влиятельных групп, то неважно, идет ли речь об армии, полиции, судах или бизнесменах. Кто бы ни был частью такой группы, вам нужна поддержка. Нельзя быть наивными и заниматься такими вещами в одиночку. Задействуйте всех, кого можете, так много, как сможете, — в каждом случае», — сказал один из бывших сотрудников CICIG в интервью Transparency.

Условия эффективности антикоррупционных организаций

Transparency International выделяет несколько ключевых параметров, жизненно необходимых для обеспечения эффективной работы антикоррупционных организаций, осуществляющих внешний надзор.

Прежде всего это сфера действия мандата — она определяет функции и влияние организации. Например, CICIG имеет ясные цели и точно определенные полномочия по обеспечению выполнения своих решений. Создание таких условий потребовало серьезной политической воли и заняло много лет. Противоположный пример — это «Гражданская платформа», у которой таких полномочий нет, но организовать ее было проще. МЕС занимает промежуточное положение в этом рейтинге, поскольку занимается мониторингом и согласно президентскому указу имеет некоторые инструменты контроля.

«Чем серьезнее мандат и правоприменительные полномочия организации, тем дольше занимает устройство ее работы и тем более благоприятными должны быть рабочие условия (касательно доступа к информации и политической воли)», — отмечает Transparency.

Также любая антикоррупционная организация должна демонстрировать свою компетентность и знания, чтобы заслужить доверие. В некоторых случаях в этом может помочь привлечение международных экспертов. Правда, присутствие таких экспертов может быть политизировано: они могут быть восприняты как источники иностранного влияния, предупреждают исследователи.

Для успешной работы организации нуждаются в государственной и политической поддержке. Настоящие и долгосрочные реформы могут осуществиться только тогда, когда для этого есть политическая воля. Однако, уточняет Transparency, она может быть не столь необходимой для надзорной и аналитической группы, если цель группы заключается в создании и поддержке этой самой воли.

Общественная поддержка для организации очень важна. Чтобы ее заслужить, необходимы осязаемые результаты работы. CICIG получила общественное одобрение благодаря делам, по которым проходили высокопоставленные лица. В других условиях, где гражданское общество более закрытое, добиться общественной поддержки сложнее. Предотвращение коррупции не столь заметно, а мониторинг и оценка не так хорошо видны широким кругам населения, как суды над высокопоставленными чиновниками, подчеркивает Transparency.

Очень важно взаимодействовать с другими инициативами и определять, как именно будет строиться эта работа. CICIG изначально воспринималась как посягающая на национальный суверенитет, а МЕС в Афганистане представала конкурентом правительственной НООАС и было не понятно, какое место она может занять на существующем антикоррупционном поле. В Палестине же платформа НПО была создана для объединения нескольких организаций вокруг общей цели. В итоге, CICIG стала близко сотрудничать с генеральной прокуратурой и постепенно перешла от теоретических практик к расследованиям. Афганская МЕС благодаря качеству и количеству своих материалов продемонстрировала активность и независимость, которые были не видны в деятельности государственного антикоррупционного органа.

Поддержка международного сообщества очень важна для эффективности НПО. Кроме финансирования, международное сообщество может оказать политическую поддержку, а в некоторых случаях может пригрозить приостановкой помощи, и тем самым подтолкнуть правительство к реформам.

Тем не менее международные доноры могут быть не только помощниками, но и политическими силами со своими интересами и союзниками, предостерегает Transparency. В случаях, когда работа антикоррупционных групп затрагивает некоторые институты или отдельных лиц, доноры могут оказаться вовсе не такими лояльными. Поэтому важно изучать другие методы воздействия, говорят исследователи, — например, влияние гражданского общества и медиа.

«Заинтересованные лица на национальном и международном уровнях должны быть готовы к долгому пути: первые годы существования организаций могут быть непростыми и даже хаотичными, но рост уровня доверия и компетентности могут стать основой для успехов в дальнейшем», – подытоживают в докладе.

Полный текст доклада на английском языке читайте здесь.

Теги:
var SVG_ICONS = ' ';